Íslenska leiðin - sveitarstjórnarstigið og hagstjórnin

Eins og flestir eru væntanlega orðnir meðvitaðir um standa íslensk stjórnvöld frammi fyrir stórum áskorunum í efnahagsmálum. Í lok árs 2023 nam t.a.m. fimm ára uppsafnaður halli á rekstri hins opinbera um 945 milljörðum króna á föstu verðlagi árins 2023. Á sama tíma eru flest ef ekki öll grunnkerfi hins opinbera í vanda og þjónusta þeirra flestra í litlu samræmi við væntingar landsmanna, verðbólga meiri en þekkist í flestum öðrum löndum og heimili og fyrirtæki að bugast undan þungri vaxtabyrði.

Við slíkar aðstæður er nauðsynlegt að skoða hlutina vandlega og í réttu samhengi, greina rætur vandans og vinna að raunhæfum langtímalausnum. Þegar vandinn er rótgróinn dugar nefnilega sjaldnast að beita skyndilausnum. Áður en ráðist er í einstaka aðgerðir er því mikilvægt að byrja á því að skoða heildarmyndina og t.a.m. skoða hvort og þá hvar Ísland sker sig úr í samanburði við þau lönd sem almennt gengur betur að viðhalda stöðugleika í rekstri hins opinbera og í efnahagsmálum almennt. M.ö.o. er eitthvað sem einkennir Ísland öðru fremur í þeim samanburði sem gæti skýrt hvers vegna Íslandi gengur ekki betur en raun ber vitni að byggja upp og viðhalda skilvirkri grunnþjónustu og jafnvægi í efnahagslífinu?

Hver ber ábyrgð á hagstjórninni?

Eins og fram kom í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um orsakir falls íslensku bankanna var hagstjórnin hér á landi í hálfgerðu lamasessi áratuginn á undan, þ.e. stefna stjórnvalda var ekki í samræmi við almenn viðmið um hvernig bregðast skuli við hagsveiflum, ofþennslu í hagkerfinu og vaxandi ójafnvægi. Í reynd má segja að stefna stjórnvalda hafi frekar virkað sem olía á eldinn og kynt undir ójafnvægið frekar en að vinna gegn því.

Með setningu laga um opinber fjármál sem tóku gildi árið 2016 var tekið mikilvægt skref í átt að breyttu og markvissara verklagi við hagstjórn landsins.  Vegna þess einstæða fyrirkomulags sem í gildi er hérlendis varðandi tekjuöflun annars stjórnsýslustigsins, þ.e. sveitarstjórnarstigsins, nær það verklag hinsvegar ekki nema að mjög takmörkuðu leyti utan um þann hluta hins opinbera. Sem augljóslega gerir verklagið hér á landi umtalsvert veikara en þekkist í þeim löndum sem Ísland er oftast borið saman við. Er það klárlega ein af meginskýringum þess hve illa íslenskum stjórnvöldum hefur gengið að ná tökum á hagstjórn landsins.

Skattheimta og stýring opinberra útgjalda eru hvort tveggja mikilvæg hagstjórnartæki og ber stjórnvöldum að beita þeim til þess að draga úr sveiflum í hagkerfinu. Þrátt fyrir að hlutur sveitarstjórnarstigsins í heildarútgjöldun hins opinbera sé verulegur og hafi farið vaxandi á undanförnum árum og þar með áhrif þeirra á heildareftirspurn og jafnvægi í hagkerfinu er athyglin engu að síður fyrst og fremst á ríkisrekstrinum. Skýrist það m.a. af  fyrrnefndu fyrirkomulagi tekjuöflunar og ákvarðana um útgjöld sveitarfélaga sem er talsvert ólíkt því sem þekkist í öðrum löndum.

Ólíkt því sem tíðkast víðast hvar annarstaðar í heiminum eru bein framlög úr ríkissjóði aðeins lítið brot af tekjum íslenskra sveitarfélaga. Raunar er hið íslenska fyrirkomulag einstakt í í heiminum. Hér á landi nema bein framlög úr ríkissjóði um 10% heildartekna sveitarfélaga á meðan hlutfallið er að meðaltali yfir 50% í Evrópusambandsríkjunum og á bilinu 40-60% á hinum Norðurlöndunum.

Heimild: Eurostat

Íslenska leiðin, kostir og gallar?

Hingað til hefur yfirleitt verið litið á íslensku leiðina með jákvæðum augum, þ.e. að með henni njóti íslensk sveitarfélög meiri sjálfstjórnar en sveitarfélög í öðrum löndum. En hvers vegna skyldu önnur lönd þá ekki fylgja fordæmi Íslands og innleiða sambærilegt fyrirkomulag við fjármögnun verkefna staðbundinna stjórnvalda og teljast íslensk sveitarfélög í raun njóta meira sjálfræðis en t.a.m. sveitarfélögin í nágrannalöndunum?

Meginreglan varðandi fjármögnun staðbundinna stjórnvalda er sú að þeim séu tryggðar tekjur í samræmi við útgjaldaþörf, þ.e. að verkefnin sem þeim er ætlað að sinna séu að fullu fjármögnuð svo íbúar viðkomandi lands geti búið við trygga og sambærilega grunnþjónustu, óháð búsetu. Með beinum fjárframlögum er m.a. tryggt að sveitarfélög búi við ákveðinn fyrirsjánleika í tekjuöflun sinni, að jafnræðis sé gætt á milli þeirra og forgangsröðun útgjalda til grunnþjónustunnar sé í fyrirrúmi.  Þannig er einnig hægt að tryggja að einstaka sveitarfélög, sem hafa landfræðilegt svigrúm til húsnæðisuppbyggingar, geti staðið undir nauðsynlegri innviðauppbyggingu, sem er ein af grunnforsendum þess að hægt sé að skapa jafnvægi á húsnæðismarkaði, þ.e. að húsnæðisuppbyging sé í takti við þarfir samfélagsins á hverjum tíma. Þess vegna eru staðbundnir tekjustofnar (t.d. útsvar og fasteignaskattar) öllu jafna ekki meirihluti tekna sveitarfélaga og annarra staðbundinna stjórnvalda í hinum stóra heimi, enda er ekki endilega samhengi á milli þess hve mikilla tekna sveitarfélög geta aflað og þeirrar þjónustu sem þeim er ætlað að sinna.

Í flestum öðrum löndum miða ákvarðanir um fjárveitingar ríkisins, hvort sem er til stofnana ríkisins eða til sveitarfélaga, þar af leiðandi að því að forgangsraða þeim fjármunum sem hið opinbera hefur til ráðstöfunar hverju sinni þannig að íbúarnir njóti sem bestrar opinberrar þjónustu. Með staðbundnum tekjustofnum er slík forgangsröðun ekki endilega möguleg og tekjum þar af leiðandi ekki endilega dreift í samræmi við útgjaldaþörf. Þar sem tekjuöflun sveitarfélaga og annarra staðbundinna stjórnvalda byggja að stærstu leyti á staðbundnum tekjustofnum geta sum sveitarfélög því staðið frammi fyrir því að tekjur standi ekki undir útgjöldum vegna þeirra verkefna sem þeim er lögum samkvæmt skylt að sinna á meðan önnur sveitafélög hafa jafnvel talsverðar tekjur umfram það sem þau þurfa til að uppfylla lögbundnar skyldur sínar. Þó svo að slíkt fyrirkomulag tryggi vissulega ákveðið sjálfræði, miðar það augljóslega ekki að því að tryggja jafnræði milli íbúa viðkomandi lands né heldur að markvissri forgangsröðun útgjalda hins opinbera og agaðri hagstjórn.

Getum við lært af nágrannaþjóðunum?

Þar sem staðbundin stjórnvöld hafa miklu hlutverki að gegna við veitingu opinberrar þjónustu í Danmörku,  eins og raunar á hinum Norðurlöndunum, hafa fjármál þeirra mikil áhrif á efnahagsstefnu landsins. Við mörkun fjármálastefnu hins opinbera í Danmörku eru því sett markmið um útgjaldaþak (hámarksútgjöld) hins opinbera fyrir hvert fjárlagaár, sundurgreint fyrir ríki, sveitarfélög og svæði. Árlega er þannig gerður bindandi samningur milli ríkis og staðbundinna stjórnvalda sem tryggir að öll stjórnsýslustigin axli sína sameiginlegu ábyrgð á hagstjórninni. Fari útgjöld sveitarfélaga fram úr settum markmiðum næstliðins fjárlagaárs hefur það bein áhrif til lækkunar á framlögum til þeirra á yfirstandandi fjárlagaári. Það sama á við um einstaka málaflokka ríkisins, þ.e. fjármálaráðherra ber samkvæmt lögum að skerða fjárveitingar til þeirra málaflokka sem hafa farið fram úr samþykktum markmiðum svo tryggt sé að afkomumarkmið hins opinbera náist.

Líkt og á hinum Norðulöndunum er rekstur sveitarfélaga í Noregi að verulegu leyti fjármagnaður með tilfærslum frá ríki. Við gerð árlegs fjárlagafrumvarps í Noregi eru sett fram skýr markmið um tekjur sveitarfélaga sem taka mið af efnahagsástandinu hverjum tíma og afkomumarkmiðum hins opinbera. Þannig er sveitarstjórnarstigið hluti af miðlægri hagstjórn landsins en ákvarðanir um árlegar fjárveitingar til sveitarfélaga eru teknar af löggjafarþinginu að höfðu samráði við samband norskra sveitarfélaga þar sem m.a.er tekið tillit til almennra ytri efnahagsskilyrða og annarra lykilþátta er snerta rekstur þeirra og efnahag. Líkt og víðast hvar annarstaðar markast fjárveitingar til sveitarfélaga í Noregi af útgjaldaþörf þeirra og í samræmi við þau verkefni sem þeim er ætlað að sinna. Það þýðir hinsvegar ekki að framlög frá ríkinu séu öll skilyrt til ráðstöfunar í tiltekna málaflokka eða verkefni. Þvert á móti er aðeins lágt hlutfall framlaga til norskra sveitarfélaga eyrnamerkt tilteknum verkefnum en í heild eru um eða yfir 70% tekna sveitarfélaga þar í landi skilgreindar sem óskilyrtar tekjur. Þrátt fyrir að tekjur þeirra komi að stórum hluta frá ríkinu í formi beinna fjárframlaga er sjálfstjórnarréttur þeirra því ekki endilega skertur sem því nemur.

Samsetning tekna norskra sveitarfélaga og fylkja

Heimild: kommunesektorens organisasjon

Umfangið skiptir máli

Hversu mikið staðbundum stjórnvöldum er ætlað að sinna af verkefnum hins opinbera er mjög breytilegt milli landa. Á síðustu áratugum hefur verkefnum sveitarfélaga fjölgað talsvert mikið hér á landi og hlutdeild þeirra í fjármálum hins opinbera vaxið að sama skapi. Árið 1990 námu heildarútgjöld íslenskra sveitarfélaga um 8% af vergri landsframleiðslu borið saman við 13,8% árið 2023. Að sama skapi hefur hlutdeild sveitarfélaga í heildarútgjöldum hins opinbera vaxið úr 19,6% í 30,3% á sama tímabili. Skýrist það m.a. af tilflutningi verkefna frá ríki til sveitarfélaga, m.a. flutningi grunnskólans árið 1996 og málefna fatlaðs fólks árið 2011. Þá hafa kröfur íbúanna um þjónustu vaxið stöðugt á síðustu árum og áratugum og þar með umfang reksturs sveitarfélaganna.

Heimild: Hagstofa Íslands

Kostir og gallar íslensku leiðarinnar

Fyrir utan þá misdreifingu fjármagns sem íslenska leiðin felur óhjákvæmilega í sér er einn stærsti og augljósasti gallinn við íslensku leiðina hagstjórnarlegs eðlis. Þó svo að færa megi fyrir því lagaleg rök að íslensk sveitarfélög eigi að hafa hagstjórnarleg sjónarmið að leiðarljósi við ákvarðanatöku er varla raunhæft að ætla þeim að gera það.  Jafnvel þó svo að þau hefðu til þess svigrúm og getu þá er nær ómögulegt að samræma stefnu yfir 60 ólíkra sveitarfélaga sem búa hvert og eitt við gjörólíkar aðstæður. Ákvarðanir þeirra ráðast því í raun fyrst og síðast af  eigin staðbundnu hagsmunum en ekki hagsmunum þjóðarbúsins í heild. Það kemur ekki síst til vegna þess að með hinum staðbundnu tekjustofnum íslenskra sveitarfélaga stjórnast afkoma þeirra að miklu leyti af hagsveiflunni og þar með ákvarðanir um útgjöld og álagningu skatta og gjalda. Þannig má segja að afkoma sveitarfélaga hangi í hagsveiflunni og kyndi jafnvel undir hana frekar en hitt.  Afleiðingin af íslensku leiðinni er því ekki aðeins fólgin í ófyrirsjáanleika í tekjuöflun og misdreifingu fjármagns, heldur einnig og ekki síður í talsvert veikari hagstjórn en þekkist í öðrum löndum, m.a. á hinum Norðurlöndunum og afleiðingarnar af því eru magþættar.

Á þetta hafa ráðgefandi sérfræðingar á sviði efnahagsmála ítrekað bent í gegnum tíðina en einhverra hluta vegna hafa stjórnvöld ekki séð ástæðu til að ráðast í endurbætur á þessu sviði eða yfirhöfuð að efna til málefnalegrar umræðu um hvernig megi samræma og styrkja hagstjórnina hér á landi, íbúum landsins, atvinnulífinu og einnig og ekki síður sveitarfélögunum til hagsbóta. Niðurstaðan er því alltaf óbreytt kerfi og umræðan um frekari tilflutning verkefna frá ríki til sveitarfélaga er sennilega ekki heldur liðin undir lok. Að sama skapi er stöðug umræða um enn frekari breikkun og fjölgun staðbundinnaa tekjustofna sveitarfélaga. 

Þó auðvelt sé að setja sig í spor þeirra sveitarfélaga sem búa jafnvel við mjög þröngar aðstæður í dag og sjá tækifæri í því að afla sér meiri tekna með nýjum tekjustofnum er alls ekkert sjálfgefið að með því muni tekjur sveitarstjórnarstigsins í heild aukast umfram það sem þær eru í dag. Þannig er jafn líklegt að innleiðing nýrra skattstofna leiði til lækkunar annarra tekna og þar að auki eru skattstofnar innbyrðis ólíkir, t.d. hvað varðar stöðugleika þeirra og þar af leiðandi fyrirsjánleika í tekjuöflun. Með nýjum skattstofnun geta því sveiflur í tekjum sveitarfélaga allt eins aukist og einnig misdreifing þess fjármagns sem er til ráðstöfunar.

Ef fer fram sem horfir og þróunin verður áfram í sömu átt hér á landi og hún hefur verið síðustu áratugi, hvar löggjafinn forðast það iðulega eins og heitan eldinn að ræða málefni sveitarstjórnarstigsins og umbætur á því sviði, er fyrirséð að beiting opinberra fjármála sem hagstjórnartækis verði áfram fremur veikburða hér á landi.

Sé hinsvegar til staðar vilji og kjarkur til að gera breytingar og efla þannig getu hins opinbera til að beita fjármálum hins opinbera sem árangursríku stjórntæki við hagstjórn landsins er m.a. hægt að endurskoða fyrirkomulag tekjuöflunar sveitarstjórnarstigsins,  t.a.m. með því að auka vægi beinna framlaga úr ríkissjóði. Með því yrði sennilega hægt að auka sjálfbærni í rekstri íslenskra sveitarfélaga, tryggja markvissari forgangsröðun í útgjöldum þeirra og skapa meira langtímajafnvægi í rekstri þeirra. Tekjur þeirra myndu þá endurspegla betur þau verkefni sem þeim er ætlað að sinna, kostnað við veitingu þeirrar þjónustu sem þeim ber að veita og koma í veg fyrir að fjárhagsstaða þeirra sveiflist jafn mikið í takti við hagsveifluna og raun ber vitni í dag. Síðast en ekki síst myndi það auka verulega líkur þess að hægt verði skapa langþráð jafnvægi á húsnæðismarkaði hér á landi.

Eins og alltaf þegar gerðar eru meiriháttar umbætur sem snerta samfélagið í heild þá yrðu slíkar breytingar vafalaust ekki óumdeildar. Því þarf auðvitað þarf að fara fram opin og málefnaleg umræða í samfélaginu, m.a. milli fulltrúa sveitarstjórnarstigsins og löggjafans um allar slíkar breytingar. Í því samhengi er vert að hafa í huga að þó svo að íslensk sveitarfélög búi við algjöra sérstöðu er kemur að umfangi staðbundinna tekjustofna þá hafa þau fremur takmarkaðar heimildir til að ákvarða álagningu skatta og gjalda, þ.e. forræði þeirra yfir skattlagningu er mun takmarkaðra en þekkist í mörgum öðrum löndum. Sem dæmi er ekkert þak á álagningu útsvars í Danmörku, Finnlandi og Svíþjóð en hér á landi er bæði hámarks- og lágmarkshlutfall í gildi. Það hversu stórir að umfangi staðbundnir skattstofnar eru og hversu lágt hlutfall tekna sveitarfélaga byggir á framlögum frá ríki, er því alls ekki algildur mælikvarði á hversu mikillar sjálfsstjórnar sveitarfélög njóta.

Í því samhengi er einnig ástæða til að árétta að hugmyndin að baki sjálfstjórnarrétti sveitarfélaga snýst ekki um það að sveitarfélög eigi að ráða sér alfarið sjálf og gera það sem þeim dettur í hug, óháð því hver stefna viðkomandi landsstjórnar er. Þvert á móti snýst hugmyndin um sjálfstjórn sveitarfélaga um að tryggja að sveitarfélögin hafi nægjanlegt svigrúm til að sinna staðbundnum þörfum og aðlaga sig að því nærsamfélagi sem þau byggja tilvist sína á. Til þess þurfa þau að sjálfsögðu að hafa ákveðið forræði yfir tekjum sínum og ráðstöfun þeirra.

Hugmyndin um sjálfstjórn sveitarfélaga má þó ekki ýta öllum öðrum mikilvægum sjónarmiðum til hliðar, m.a.mikilvægi þess að borgararnir njóti sambærilegrar grunnþjónustu óháð búsetu og mikilvægi vandaðrar hagstjórnar, sem er og verður alltaf ein af undirstöðum góðra lífskjara, hér á landi sem og annarstaðar.